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    質量知識

    特種設備檢驗應當由公益性機構承擔

    新冠肺炎疫情的爆發,對我國公共衛生、公共應急、公共安全帶來巨大沖擊。作為守護特種設備安全的重要力量和特種設備安全監管雙軌制的重要組成,特種設備檢驗機構承擔著“保安全、促發展”的職責使命,應當始終把人民和生命安全擺在首位。
      近年來,各地特檢機構改革出現多種模式,圍繞特檢業務是否市場化、特檢事業單位是否轉企始終存在兩種聲音。一種聲音認為,通過轉企推進市場化改革有利于激發活力,提高資源配置效率和供給能力。另一種聲音認為,特種設備檢驗不是一種市場競爭行為,不能混淆了屬性定位,不能背離了特檢事業的初心使命。面對特檢改革問題,我們應當從歷史和現實、國內和國際等視角,客觀、理性地加以分析。
      回顧歷史過往,特檢事業單位是特種設備安全監管的重要組成部分。特種設備安全監管體制自1955年建立,因事故爆發頻次和嚴重程度“兩落三起”,1979年起逐步建立獨立的事業單位性質特檢機構,由最初的“監檢合一”轉變為“監察+檢驗”的雙軌制。歷史證明,一旦政府放松對特種設備安全的管控,削減機構、技術、人員等方面的投入,就會引起事故反彈和安全狀況波動。與衛生、疾控、消防等機構一樣,特檢機構成為保障特種設備安全的一支國家基礎技術力量,為推動行業科技進步、攻克重大技術難題、提供安全技術保障等作出了突出成績,為安全監察的行政許可、監督檢查、隱患排查、專項整治、事故調查等提供了堅實支撐,為國家重大工程、重大活動的安全和應急保障作出了巨大貢獻。如果特種設備檢驗由一種公共職責變為市場行為,這支國家技術保障隊伍勢必逐步削弱,則“雙軌制”帶來的制度優勢將不復存在,不利于公共安全保障和重大突發事件應對。
      辨析屬性定位,特種設備檢驗具有行政性和監督性。對于涉及安全、健康、環保等領域的公共服務,從經濟學上看,都屬于準公共產品的范疇,存在“市場失靈”的問題。特種設備檢驗是依法開展的強制性檢驗,與受企業委托開展的自愿性檢驗有著本質區別,是一種公共服務,一種行政確認行為,是對特種設備是否安全的技術監督和檢查,而非市場行為,更非中介服務。從立法本意看,《特種設備安全法》釋義和說明中,都明確指出,“檢驗是國家對特種設備的生產、使用實行的技術監督措施,具有強制性和行政性,是一種法定的、驗證性的工作。檢驗機構作為法定檢驗機構,是作為非營利性的公益性質的機構開展工作”。2020年,市場監管總局電梯改革試點文件,再次強調“強化電梯檢驗的監督性和公益性,特種設備技術檢查機構和公益事業單位性質的特種設備檢驗機構(以下統稱公益性檢驗機構)應積極承擔電梯定期檢驗工作”??梢?,特種設備檢驗是公益機構代表國家和政府履行的一項技術監督職責。最新頒布的《民法典》再次明確,事業單位的本質是提供公益服務。因此,特檢事業單位應當堅守公益屬性、遵循立法初衷、恪守國家使命。
      綜觀國內改革,特檢行業不能盲目推進市場化。在同屬公共服務的特種設備領域,兩個工地起重機檢驗、氣瓶檢驗、無損檢測、安全閥校驗等在市場化過程中,均出現了不同程度的因無序惡性競爭引發的質量安全問題,同樣引發了人們對市場化改革的擔憂。
      參考國際經驗,國外特檢行業并未采取完全的市場化。從國外公共服務改革整體趨勢看,上世紀70年代“公共服務私有化”浪潮過后,由于存在定位上的矛盾和價值沖突,90年代以來許多改革措施出現回潮,變成了再規制和逆私有化,我們沒必要重蹈覆轍。特種設備檢驗作為公共服務的組成部分,各國大都采用特殊的立法和管理制度,主要由政府和非營利組織承擔。在電梯領域,美國有超過半數的州完全由政府承擔或由政府與授權機構共同承擔檢驗工作,實行分片區的屬地化管理;在鍋爐壓力容器領域,主要由政府監管部門負責定期檢驗,專業保險機構和企業自檢機構作為補充。加拿大主要由省政府直接檢驗,或設立法律授權的非營利組織,對特種設備實施監檢合一的管理,全權負責許可、注冊、檢驗、事故、培訓、教育、咨詢等工作。德國嚴格控制特檢機構的資質和授權管理,特檢工作主要由非營利性技術監督協會出資舉辦的三大TUV集團承擔,出資方未引入社會資本。日本和韓國的特種設備,主要由政府所屬機構或授權的非營利組織承擔相關檢驗工作??梢?,在市場經濟高度發達的國家,對于涉及公共安全的領域也采取比較審慎的管理模式,并沒有完全通過市場競爭來解決安全保障問題。
      綜上,在特檢改革過程中,應當慎重對待特檢業務市場化和特檢事業單位轉企問題,摒棄“體制改革偏好”,在堅持特種設備檢驗由公益性機構承擔的前提下,重點研究如何完善和創新事業單位新機制,通過完善法人治理結構、向非營利組織轉變等新路徑,通過完善運行機制、收費政策、激勵措施等新方法,不斷提升特檢事業單位的檢驗供給能力和供給質量,為特種設備安全事業作出更大貢獻。


    □中國特種設備檢測研究院 王成竹 譚明波 藍 麒


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